ARTIGOS | Postado no dia: 7 janeiro, 2026
A Imutabilidade do Fundamento Legal na Certidão de Dívida Ativa: Uma Análise do Tema 1.350 do STJ
Introdução
A Certidão de Dívida Ativa (CDA) constitui o pilar da execução fiscal no Brasil, sendo o título executivo extrajudicial que confere à Fazenda Pública a prerrogativa de cobrar judicialmente os créditos tributários e não tributários que não foram pagos no tempo e modo devidos. Dada a sua importância e a presunção de certeza e liquidez de que goza, a lei impõe uma série de requisitos formais para sua validade, essenciais para garantir o exercício do contraditório e da ampla defesa pelo devedor.
Nesse contexto, uma questão de extrema relevância prática e jurídica foi recentemente pacificada pelo Superior Tribunal de Justiça (STJ):
seria possível à Fazenda Pública, no curso da execução fiscal, alterar o fundamento legal que deu origem ao crédito tributário expresso na CDA?
A resposta, consolidada no julgamento do Tema Repetitivo 1.350, reforça a segurança jurídica e a proteção do contribuinte, estabelecendo limites claros à prerrogativa de emenda ou substituição do título executivo.
1. A Natureza Jurídica da CDA e Seus Requisitos Essenciais
A Lei de Execução Fiscal (Lei nº 6.830/1980) e o Código Tributário Nacional (CTN) estabelecem um rigoroso formalismo para a constituição do crédito tributário e sua posterior cobrança. A inscrição em dívida ativa é um ato administrativo de controle de legalidade, que verifica a regularidade do lançamento tributário. A CDA, por sua vez, deve ser um reflexo fiel dessa inscrição.
Conforme o artigo 2º, § 5º, da Lei nº 6.830/1980, o Termo de Inscrição de Dívida Ativa deverá conter, obrigatoriamente:
I – o nome do devedor, dos co-responsáveis e, sempre que conhecido, o domicílio ou residência de um e de outros;
II – o valor originário da dívida, bem como o termo inicial e a forma de calcular os juros de mora e demais encargos previstos em lei ou contrato;
III – a origem, a natureza e o fundamento legal ou contratual da dívida;
IV – a indicação, se for o caso, de estar a dívida sujeita à atualização monetária, bem como o respectivo fundamento legal e o termo inicial para o cálculo;
V – a data e o número da inscrição, no Registro de Dívida Ativa; e
VI – o número do processo administrativo ou do auto de infração, se neles estiver apurado o valor da dívida.
O parágrafo 6º do mesmo artigo é categórico ao afirmar que “a Certidão de Dívida Ativa conterá os mesmos elementos do Termo de Inscrição”. Essa exigência não é mera formalidade.
A indicação precisa do “fundamento legal da dívida” (inciso III) é o que permite ao sujeito passivo conhecer com clareza a base normativa da cobrança e, a partir daí, estruturar sua defesa.
Uma deficiência nesse ponto nevrálgico do título executivo compromete sua liquidez e certeza, maculando o próprio ato de lançamento que lhe deu origem.
2. A Tese Fixada pelo STJ no Tema Repetitivo 1.350
Ao julgar o Recurso Especial nº 2.194.708/SC¹, sob o rito dos recursos repetitivos, a Primeira Seção do STJ pacificou a controvérsia, fixando a seguinte tese para o Tema 1.350:
“Não é possível à Fazenda Pública, ainda que antes da prolação da sentença de embargos, substituir ou emendar a Certidão de Dívida Ativa (CDA) para incluir, complementar ou modificar, o fundamento legal do crédito tributário.” (grifo nosso)
O relator, Ministro Gurgel de Faria, destacou em seu voto que a faculdade de substituição da CDA, prevista no artigo 2º, § 8º, da Lei de Execução Fiscal, destina-se à correção de erros materiais ou formais, como um erro de digitação no nome do devedor ou um equívoco no cálculo dos juros.
Contudo, a alteração do fundamento legal da obrigação tributária transcende a noção de mero erro formal. Trata-se de uma modificação substancial do próprio lançamento, o que é inadmissível após a notificação do contribuinte. Conforme ressaltado no acórdão:
“A deficiência na indicação do fundamento legal da exação no bojo da CDA (título executivo extrajudicial que deve gozar de certeza, liquidez e exigibilidade) espelha a deficiência no próprio ato de inscrição de dívida e/ou do lançamento que lhe deu origem, não se configurando simples erro formal sujeito à correção por mera substituição do título executivo.” (grifo nosso)
Permitir tal alteração seria o mesmo que autorizar a mudança da “causa de pedir” no curso da execução, violando diretamente os princípios do contraditório, da ampla defesa e da segurança jurídica.
O devedor, que estrutura sua defesa com base na legislação indicada na CDA, seria surpreendido por uma nova base legal, tornando inócua sua argumentação original e ferindo de morte o devido processo legal.
3. Distinção Crucial: Erro Formal vs. Vício de Lançamento
A decisão do STJ traça uma linha clara entre o que pode e o que não pode ser alterado na CDA. A correção de um vício na indicação do fundamento legal não é um simples ajuste no título; ela representa uma tentativa de corrigir um defeito do próprio ato de lançamento tributário.
O lançamento é o procedimento administrativo que verifica a ocorrência do fato gerador, determina a matéria tributável, calcula o montante do tributo devido, identifica o sujeito passivo e, sendo o caso, propõe a aplicação da penalidade cabível (Art. 142, CTN). A correta capitulação legal da exigência é um elemento intrínseco à validade desse ato.
Se a Fazenda Pública erra ao indicar a lei que fundamenta a cobrança, o vício está na origem do crédito. A CDA, sendo apenas um “espelho” da inscrição, que por sua vez formaliza o lançamento, apenas reflete essa nulidade originária. Portanto, a solução não é a substituição do “espelho”, mas o reconhecimento da nulidade do ato que ele reflete.
Conclusão
A tese firmada no Tema 1.350 do STJ representa um importante marco na proteção dos direitos do contribuinte e na afirmação da segurança jurídica em matéria tributária. Ao vedar a alteração do fundamento legal da dívida via substituição da CDA, o Superior Tribunal de Justiça reitera que a execução fiscal não pode ser um instrumento de surpresas processuais, onde as regras do jogo são alteradas unilateralmente pelo Fisco.
A decisão reforça que a prerrogativa de emenda da CDA é limitada a erros formais e não pode servir como um atalho para sanar vícios materiais do próprio lançamento tributário. Garante-se, assim, que o devedor possa exercer sua defesa de forma plena e efetiva, com base nos exatos termos da acusação fiscal que lhe foi imputada, consolidando a CDA como um título que, para ser executável, deve ser, antes de tudo, legal e formalmente perfeito.
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Este artigo tem caráter estritamente informativo e educacional, não constituindo aconselhamento jurídico. A análise de casos concretos deve ser realizada por um advogado qualificado.
