ARTIGOS | Postado no dia: 30 dezembro, 2025
A Extinção de Execuções Fiscais de Baixo Valor: Uma Análise do Tema 1184 do STF e da Resolução 547/2024 do CNJ
Introdução
O sistema judiciário brasileiro enfrenta um desafio histórico: o volume colossal de execuções fiscais, que representam uma parcela significativa do acervo processual e consomem vastos recursos públicos. Nesse cenário, a busca por mecanismos que promovam a eficiência da administração da justiça, sem sacrificar a prerrogativa estatal de cobrança de seus créditos, tornou-se uma pauta central. Recentemente, o Supremo Tribunal Federal (STF) e o Conselho Nacional de Justiça (CNJ) estabeleceram um novo paradigma para o tratamento das execuções de baixo valor, culminando em uma diretriz que pode levar à extinção de milhares de processos. Este artigo analisa, sob uma ótica técnica, o Tema 1184 de Repercussão Geral do STF¹ e a Resolução nº 547/2024 do CNJ², seus fundamentos e as implicações práticas para a Fazenda Pública e para os contribuintes.
Desenvolvimento
1. O Fundamento Constitucional: O Princípio da Eficiência Administrativa
A base para a nova orientação repousa no princípio da eficiência, insculpido no caput do art. 37 da Constituição Federal. Este princípio impõe à Administração Pública, em todas as suas esferas, o dever de atuar com presteza, perfeição e, crucialmente, com rendimento funcional. No âmbito da cobrança de créditos tributários, a eficiência se traduz em uma análise de custo-benefício: o custo do processo de execução judicial não pode ser desproporcionalmente superior ao valor do crédito que se busca satisfazer.
Quando a máquina judiciária é mobilizada para a cobrança de valores irrisórios, cujo montante sequer cobre as despesas do próprio processo, evidencia-se uma clara violação ao princípio da eficiência.
O resultado é um dispêndio de recursos públicos (humanos e financeiros) que não se justifica, congestionando o Judiciário e prejudicando a celeridade de outras demandas mais relevantes.
2. A Tese do STF no Tema 1184: A Ausência de Interesse de Agir
Ao julgar o Recurso Extraordinário nº 1.355.208, que deu origem ao Tema 1184 de Repercussão Geral, o Supremo Tribunal Federal pacificou o entendimento sobre a matéria, fixando a seguinte tese:
“1. É legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir tendo em vista o princípio constitucional da eficiência administrativa, respeitada a competência constitucional de cada ente federado. 2. O ajuizamento da execução fiscal dependerá da prévia adoção das seguintes providências: a) tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa; e b) protesto do título, salvo por motivo de eficiência administrativa, comprovando-se a inadequação da medida. 3. O trâmite de ações de execução fiscal não impede os entes federados de pedirem a suspensão do processo para a adoção das medidas previstas no item 2, devendo, nesse caso, o juiz ser comunicado do prazo para as providências cabíveis.”
A decisão do STF vincula a extinção do processo à ausência de interesse de agir (art. 485, VI, do Código de Processo Civil). O interesse de agir é composto pelo binômio necessidade adequação. No caso de execuções de baixo valor, a via judicial torna-se antieconômica e, portanto, inadequada para a satisfação do crédito, configurando a falta de uma das condições da ação.
É fundamental notar que o STF condicionou o ajuizamento da execução à prévia tentativa de cobrança por meios extrajudiciais, como o protesto da Certidão de Dívida Ativa (CDA) e a busca por soluções administrativas. Essa exigência reforça a natureza da execução judicial como ultima ratio, ou seja, o último recurso a ser utilizado pelo Fisco.
3. A Regulamentação do CNJ: A Resolução nº 547/2024 e o Parâmetro de R$ 10.000,00
Para dar efetividade à decisão do STF e uniformizar os procedimentos em âmbito nacional, o Conselho Nacional de Justiça editou a Resolução nº 547, de 22 de fevereiro de 2024. A norma estabelece critérios objetivos para a extinção e o tratamento de execuções fiscais de baixo valor.
O ponto central da resolução é a definição do que se considera “baixo valor”. O art. 1º, § 1º, estabelece o parâmetro de R$ 10.000,00 (dez mil reais) na data do ajuizamento, determinando a extinção dos processos que se enquadrem nesse critério e que, cumulativamente, preencham uma das seguintes condições:
- Não haja movimentação útil há mais de um ano sem citação do executado; ou
- Ainda que citado, não tenham sido localizados bens penhoráveis.
A jurisprudência dos Tribunais de Justiça já reflete a aplicação direta desta normativa, consolidando a legitimidade da extinção com base nesses critérios.
DIREITO TRIBUTÁRIO. APELAÇÃO. EXECUÇÃO FISCAL. Extinção em lote das execuções fiscais com valor de alçada acima do limite de 50 ORTNs. Insurgência contra sentença que extinguiu a execução fiscal conforme Tema 1184 do STF e Resolução nº 547/2024 do CNJ. A extinção de execução fiscal de baixo valor é legítima por falta de interesse de agir, conforme Tema 1184 do STF e Resolução nº 547/2024 do CNJ. Tese firmada no Tema 1184 do STF estabelece que é legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor por falta de interesse de agir, condicionando o ajuizamento à prévia adoção de medidas administrativas. A Resolução nº 547/2024 do CNJ define a extinção de execuções fiscais abaixo de R$ 10 .000,00, prevalecendo sobre leis municipais que fixem valores inferiores para ajuizamento. Sentença mantida. Recurso improvido. (TJ-SP – Apelação Cível: 00035389620248260438 Penápolis, Relator.: Rezende Silveira, Data de Julgamento: 23/04/2025, 14ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 24/04/2025)
DIREITO PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. EXECUÇÃO FISCAL. BAIXO VALOR DO CRÉDITO. AUSÊNCIA DE INTERESSE DE AGIR. TEMA 1.184 DO STF. RESOLUÇÃO CNJ Nº 547/2024. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME – Apelação Cível interposta contra sentença que extinguiu execução fiscal, com fundamento no Tema 1.184 do STF e na Resolução CNJ nº 547/2024. O apelante pleiteia o prosseguimento da execução fiscal, sustentando que a competência constitucional dos entes federados deve ser respeitada e que há norma local que prevê o piso para o ajuizamento de execuções fiscais. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO – A questão em discussão cinge-se em verificar se a extinção da execução fiscal por ausência de interesse de agir, em razão do baixo valor do crédito tributário, está em conformidade com o Tema 1.184 do STF e a Resolução CNJ nº 547/2024. III. RAZÕES DE DECIDIR – O Supremo Tribunal Federal, no Tema 1.184, reconhece a legitimidade da extinção de execuções fiscais de baixo valor por ausência de interesse de agir, considerando o princípio constitucional da eficiência administrativa e o custo desproporcional da tramitação judicial frente ao valor do crédito. – A Resolução CNJ nº 547/2024 estabelece o valor de R$ 10 .000,00 como parâmetro para a identificação de execuções fiscais de baixo valor, exigindo, para o prosseguimento, a demonstração de movimentação útil. – O crédito objeto da presente execução fiscal é inferior ao limite previsto na Resolução CNJ nº 547/2024 e não foram localizados bens penhoráveis ou demonstrada a possibilidade de satisfação do crédito no curso do processo, conforme exigido pela tese firmada no Tema 1.184. – A autonomia dos entes federados para fixar valores mínimos de ajuizamento de execuções fiscais não impede a aplicação de critérios nacionais que busquem racionalizar o uso do sistema judiciário, em observância ao custo-benefício da demanda judicial. IV. DISPOSITIVO E TESE – Recurso desprovido. Tese de julgamento: – É legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor, por ausência de interesse de agir, nos termos do Tema 1.184 do STF e da Resolução CNJ nº 547/2024, considerando o princípio da eficiência administrativa. – A despeito da autonomia constitucional dos Municípios para a definição do valor mínimo das dívidas que podem deixar de ser cobradas judicialmente pela respectiva Procuradoria, tendo em vista o interesse municipal, tal definição não obsta o estabelecimento de outro valor mínimo dos débitos que não justificam o acionamento do sistema de justiça, considerado o custo da prestação jurisdicional, financiado pelo Estado (Justiça Estadual) ou pela União (Justiça Federal). Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, caput; CTN, art. 141; Resolução CNJ nº 547/2024; Lei nº 12 .767/2012. Jurisprudência relevante citada: STF, RE nº 1.355.208 (Tema 1 .184), Rel. Min. Roberto Barroso, Plenário, j. 19 .12.2023. v. v . APELAÇÃO CÍVEL – EXECUÇÃO FISCAL – SUPOSTO CRÉDITO DE PEQUENO VALOR – EXTINÇÃO POR AUSÊNCIA DE INTERESSE DE AGIR – IMPOSSIBILIDADE – TEMA 1184 DO STF – RESOLUÇÃO Nº 547/2024 DO CNJ – DEFINIÇÃO DO VALOR MÍNIMO PARA PROPOSITURA DE AÇÕES EXECUTIVAS – COMPETÊNCIA DO ENTE FEDERATIVO – MONTANTE EXECUTADO QUE SUPERA AQUELE PREVISTO NA LEGISLAÇÃO MUNICIPAL – SENTENÇA REFORMADA. – Nos termos do entendimento firmado pelo STF, no julgamento do Tema nº 1.184, e da Resolução nº 547/2024 do CNJ, o ajuizamento da execução fiscal de “baixo valor” depende da comprovação do interesse de agir, que fica caracterizado por meio da demonstração de tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa, bem como pelo protesto do título, quando possível. – Ausente o interesse de agir, ficaria autorizada a extinção da ação . – Outrossim, o parâmetro para a aferição do “pequeno valor” deve ser a legislação do ente público sobre o tema e, na sua ausência, deve ser adotada a referência de R$10.000,00 (dez mil reais) estipulada na Resolução nº 547 (TJ-MG – Apelação Cível: 50044499620218130209, Relator.: Des.(a) Renato Dresch, Data de Julgamento: 04/02/2025, Câmaras Cíveis / 7ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 21/02/2025)
4. A Aplicação Prática e as Exceções na Jurisprudência
Embora a regra geral seja a extinção, a análise da jurisprudência revela que a medida não é aplicada de forma indiscriminada. Os tribunais têm observado as particularidades de cada caso para evitar a extinção indevida.
- Créditos Superiores ao Limite: A tese é estritamente aplicada a débitos inferiores a R$ 10.000,00. Para valores superiores, a extinção com base neste fundamento é afastada.
DIREITO TRIBUTÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. EXECUÇÃO FISCAL. INAPLICABILIDADE DO TEMA 1 .184 DO STF A CRÉDITO SUPERIOR AO TETO DE R$ 10.000,00. RECURSO PROVIDO. 1. CASO EM EXAME: agravo de instrumento interposto pela Fazenda Pública do Estado de São Paulo contra decisão que, em execução fiscal para cobrança de ICMS no valor inicial de R$ 33.803,16 (02.08.1996), perfazendo o montante atualizado de R$ 87 .346,42 em 05.06.2024, determinou a emenda da petição inicial em cumprimento ao Tema 1.184 do STF, sob pena de extinção da ação. A Fazenda Pública sustenta a inaplicabilidade do referido tema às execuções fiscais de valor superior ao teto de R$ 10.000,00. 2. QUESTÃO EM DISCUSSÃO: (i) verificar se há execução de crédito fiscal de baixo valor e incidência da tese do Tema 1 .184 do STF, que trata da extinção de execuções fiscais de baixo valor; e (ii) estabelecer se há necessidade de emenda à petição inicial para cumprimento das providências previstas no item 2 do Tema 1.184. 3. RAZÕES DE DECIDIR: 3 .1. O Tema 1.184 do STF estabelece a extinção de execuções fiscais de baixo valor, respeitado o teto de R$ 10.000,00, conforme Resolução nº 547/2024 do CNJ. Créditos superiores a este valor não são abrangidos. 3.2. A finalidade do Tema 1 .184 é garantir a eficiência administrativa e evitar sobrecarga ao Poder Judiciário em cobranças de baixo valor, não sendo aplicável a débitos expressivamente superiores ao teto estipulado. 3.3. A execução fiscal em análise, com crédito inicial de R$ 33 .803,16 (02.08.1996), perfazendo o montante atualizado de R$ 87.346,42 em 05 .06.2024, supera amplamente o limite de R$ 10.000,00, razão pela qual não se exige a adoção das providências previstas no item 2 do Tema 1.184. 3. 4. Precedentes do TJSP corroboram a inaplicabilidade do Tema 1.184 em casos de execução fiscal de valores superiores ao teto. (…) (TJ-SP – Agravo de Instrumento: 30098725120248260000 São Bernardo do Campo, Relator.: Marcos Pimentel Tamassia, Data de Julgamento: 04/12/2024, 1ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 04/12/2024)
- Existência de Bens Penhoráveis ou Parcelamento: A extinção pode ser obstada se houver bens penhoráveis identificados ou se o débito estiver sob parcelamento administrativo, pois tais situações demonstram a utilidade e a viabilidade do prosseguimento da cobrança judicial.
APELAÇÃO CÍVEL – EXECUÇÃO FISCAL – EXTINÇÃO DO PROCESSO POR AUSÊNCIA DE INTERESSE DE AGIR – TEMA 1.184/STF – RESOLUÇÃO N. 547/2024 DO CNJ – DESCABIMENTO – PARCELAMENTO ADMINISTRATIVO DO DÉBITO PELO EXECUTADO – SUSPENSÃO DO PROCESSO – RECURSO PROVIDO. Segundo tese firmada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 1184 da Repercussão Geral, é legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir, observada a competência tributária de cada ente federado. Deve ser assegurada à Fazenda Pública, no tocante às ações em curso, a oportunidade de promover a conciliação ou adotar solução administrativa ou ainda de realizar o protesto do título “salvo por motivo de eficiência administrativa, comprovando-se a inadequação da medida”. No caso dos autos, houve o parcelamento administrativo do débito no curso da execução fiscal, cujo pagamento vem sendo realizado pela parte executada, restando demonstrado o interesse de agir do exequente. O parcelamento é causa de suspensão da exigibilidade do crédito tributário, sendo indevida a extinção da demanda, que deve prosseguir no juízo de origem até a quitação integral do crédito exequendo ou o inadimplemento do acordo. (TJ-MG – Apelação Cível: 02668801420118130245, Relator.: Des .(a) Edilson Olímpio Fernandes, Data de Julgamento: 15/10/2024, Câmaras Cíveis / 6ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 23/10/2024)
- Oportunidade para a Fazenda Pública: Antes de extinguir o feito, o juiz deve intimar o ente público para que demonstre a adoção de medidas administrativas prévias ou requeira a suspensão do processo para adotá-las, em respeito ao item 3 da tese do STF.
DIREITO TRIBUTÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO. EXECUÇÃO FISCAL DE BAIXO VALOR. EXTINÇÃO POR FALTA DE INTERESSE PROCESSUAL. PEDIDO DE SUSPENSÃO DO PROCESSO PARA A ADOÇÃO DAS PROVIDÊNCIAS. OMISSÃO. NULIDADE. SENTENÇA CASSADA. RECURSO PROVIDO. As execuções fiscais de valor inferior a R$10.000,00 na data do ajuizamento podem ser extintas por falta de interesse processual, à luz do princípio da eficiência administrativa, se não demonstrados os requisitos do Tema 1 .184 do STF e da Resolução 547/2024 do CNJ. Nas execuções em curso, impõe-se a intimação do exequente a respeito, a fim de que demonstre a (i) prévia tentativa de conciliação/solução administrativa e (ii) protesto do título ou para requerer a suspensão do processo para a adoção de tais providências, a fim de chancelar o interesse de agir (itens 2 e 3 do Tema 1.184/STF). A imediata extinção do feito por falta de interesse processual sem a prévia análise do pedido de sobrestamento para a implementação de tais providências viola o item 3 do Tema 1184/STF e caracteriza nulidade procedimental, o que impõe a cassação da sentença. V.V. Segundo tese firmada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 1184 da Repercussão Geral, é legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir, observada a competência tributária de cada ente federado. Nos termos da Resolução do CNJ n . 547/2024, deverão ser extintas as execuções fiscais de valor inferior a R$ 10.000,00 (dez mil reais) quando do ajuizamento, em que não haja movimentação útil há mais de um ano sem citação do executado ou, ainda que citado, não tenham sido localizados bens penhoráveis (art. 1º, § 1º). A Fazenda Pública pode requerer a não aplicação, por até noventa dias, do mencionado dispositivo, caso demonstre que, dentro desse prazo, poderá localizar bens do devedor (art . 1º, § 5º), o que não é o caso dos autos. Imperiosa a confirmação da sentença de extinção do processo por ausência de interesse de agir, porquanto não se verifica o atendimento dos requisitos da Resolução n. 547/2024 para o prosseguimento da execução fiscal. (TJ-MG – Apelação Cível: 50014692120228130411, Relator.: Des.(a) Edilson Olímpio Fernandes, Data de Julgamento: 08/04/2025, Câmaras Cíveis / 6ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 11/04/2025)
Conclusão
A orientação firmada pelo STF no Tema 1184 e regulamentada pela Resolução nº 547/2024 do CNJ representa um marco na busca por uma justiça mais racional e eficiente. A medida não constitui um perdão da dívida tributária, mas sim um redirecionamento da estratégia de cobrança, priorizando métodos extrajudiciais mais céleres e menos onerosos para créditos de baixo valor.
Para as empresas e demais contribuintes, essa nova diretriz pode significar a extinção de execuções fiscais que se arrastam por anos, desde que preenchidos os requisitos objetivos de valor e de tramitação processual.
Contudo, é imperativo destacar que a extinção da execução não extingue o crédito tributário. A dívida permanece e pode ser cobrada por outros meios, como o protesto, a inscrição em cadastros de inadimplentes e, eventualmente, uma nova execução fiscal, caso sejam encontrados bens do devedor e não tenha ocorrido a prescrição.
Trata-se, portanto, de uma evolução significativa na gestão do contencioso tributário, alinhada aos princípios constitucionais e à necessidade de otimização dos recursos públicos.
